La présente note vise à préciser le rôle des services déconcentrés de la direction générale des finances publiques (Dgfip) et du ministère de l’Éducation nationale, de l’Enseignement supérieur et de la Recherche (MENESR) dans le contrôle des établissements d’enseignement privés sous contrat (EPSC) au regard des règles de transparence financière issues de plusieurs sources juridiques différentes. Elle vise à organiser la coordination entre les services académiques et les directions départementales et régionales des finances publiques (DD/Drfip) pour l’exercice des contrôles administratifs et financiers de ces établissements.

Cette note s’inscrit dans le contexte du déploiement de plans académiques de contrôles plus réguliers des établissements privés sous contrat.

Elle s’appuie sur le droit applicable actuel, dans l’attente des travaux de refonte du Code de l’éducation, visant à passer d’un contrôle exhaustif, aujourd’hui très largement théorique, à un contrôle sélectif et effectif, ciblé notamment sur les enjeux les plus importants. 

I. Règles de transparence financière appliquées aux établissements privés sous contrat

Les établissements d’enseignement privés disposant de classes sous contrat bénéficient de fonds publics émanant :

• de l’État, au titre de la prise en charge des rémunérations des enseignants exerçant leur activité dans ces classes et du financement de la rémunération des personnels non enseignants dans le cadre d’une enveloppe dite « forfait d’externat » ;
• des collectivités territoriales, pour le financement des dépenses de fonctionnement  et la rémunération des personnels non enseignants de ces classes.

En contrepartie, ils doivent respecter des règles de transparence financière encadrées par différents textes législatifs et réglementaires, notamment issus du Code de l’éducation (A), du Code des juridictions financières (B) et du Code de commerce (C). 

Les établissements d’enseignement privés sous contrat sont par ailleurs tenus de produire des comptes annuels conformes à la législation en vigueur et aux normes prescrites par l'autorité des normes comptables, à savoir un compte annuel, qui comprend la balance définitive des comptes et les états financiers (bilan, compte de résultat et annexe comptable).

A. Code de l’éducation

Conformément à l’article R. 442-18[1] du Code de l’éducation, les établissements d’enseignement privés sous contrat doivent transmettre leur compte de résultat de l’exercice écoulé dans les trois mois suivant la clôture de l’exercice aux directions départementales ou régionales des finances publiques compétentes territorialement.

Il en résulte que les établissements peuvent choisir deux dates de clôture différentes pour leur exercice comptable, ce qui détermine les délais de transmission des comptes :

• si l'exercice est clos au 31 décembre de l’année N, la transmission doit avoir lieu au plus tard le 31 mars de l’année N + 1 ;
• si l'exercice est clos le 31 août (exercice du 1er septembre N au 31 août N + 1), la transmission doit avoir lieu au plus tard le 30 novembre.

Une certaine souplesse est cependant attendue de la mise en œuvre de cette disposition dans l’attente d’une adaptation des dispositions du Code de l’éducation sur ce point.

Ce même article précise que les établissements sont tenus de conserver et de transmettre, dans l’hypothèse d’une réquisition du directeur départemental des finances publiques compétent, les pièces justificatives prévues aux articles R. 442-11, R. 442-12 et R. 442-14. 

De plus, l’article R. 442-19 précise que les établissements privés sous contrat d’association doivent organiser leur comptabilité de manière à bien distinguer le secteur sous contrat afin de permettre son examen par les services de la DD/Drfip compétente.

Une communication commune DD/Drfip-Rectorat devra être engagée dans les meilleurs délais en direction de l’ensemble des chefs d’établissement des EPSC, non seulement leur rappelant, si cela n’a déjà été fait, le principe de cette obligation de transmission, mais aussi en les invitant à produire les documents analytiques qu’ils établissent pour exploiter les comptes de résultat[2].

L’article R. 442-21 du Code de l’éducation prévoit que lorsque le DD/Drfip constate des manquements graves aux clauses financières au contrat, il peut suspendre le paiement des mandats établis au bénéfice de l’établissement si la direction de celui-ci est en cause, ou il peut suspendre le paiement des rémunérations des maîtres reconnus responsables des manquements constatés. Le paiement intervient sur réquisition de l’ordonnateur. Ces sanctions, qui nécessitent une concertation étroite entre les services académiques et les services des DD/Drfip, visent à assurer la conformité des établissements avec leurs obligations et à garantir la transparence dans l’utilisation des fonds publics.

B. Code des juridictions financières

En application de l'article L. 131-1 du Code des juridictions financières (CJF), les responsables et les gestionnaires des établissements d’enseignement privés sous contrat sont justiciables de la Cour des comptes, en tant que représentants d'organismes bénéficiant de fonds publics et soumis au contrôle des juridictions financières. Ce cadre étend la responsabilité au-delà des seuls agents publics, incluant les gestionnaires et administrateurs des établissements d’enseignement sous contrat.

L’absence de production des comptes constitue une infraction prévue par l’article 
L. 131-13 du Code des juridictions financières et elle est passible d’une amende. Le Code des juridictions financières vient donc sanctionner les manquements au Code de l’éducation. Il est donc primordial que les responsables financiers des établissements d’enseignement privés sous contrat soient conscients qu’ils sont justiciables devant le juge financier et des conséquences liées à la gestion de fonds publics.

C’est l’organisme gestionnaire, support financier de l’établissement, qui doit satisfaire à l’obligation de transmission des comptes et non l’établissement lui-même.

C. Code de commerce

En application de l’alinéa 1 de l’article L. 612-4 du Code de commerce[3] et de son décret d’application, tout établissement d’enseignement privé sous contrat ayant une forme associative et recevant plus de 153 000 € de subventions publiques[4] doit transmettre ses comptes annuels et le rapport du commissaire aux comptes à la direction des journaux officiels (Dila – Direction de l’information légale et administrative) pour publication. Cette transmission intervient dans les trois mois à compter de l’approbation des comptes par l’organe délibérant. 

II. Périmètre du contrôle administratif, comptable et financier 

Le contrôle administratif par les services de l’éducation nationale vérifie le respect des normes éducatives et réglementaires (A). En parallèle, les contrôles comptables et financiers menés par les DD/Drfip garantissent l’utilisation adéquate des fonds publics (B). Ces contrôles sont complémentaires.

A. Contrôle par les services de l’éducation nationale

Le contrôle administratif, mené par l’Inspection générale de l’éducation, du sport et de la recherche (IGÉSR) et les services académiques, a pour objet de vérifier que les établissements privés sous contrat se conforment aux normes légales, réglementaires et contractuelles. Il vise notamment à s'assurer du respect des obligations pédagogiques et éducatives prévues dans les contrats liant l'établissement à l'État. Ces contrôles sont réalisés sur pièces et sur place de manière régulière. 

B. Contrôles comptables et financiers par les DD/Drfip

Les services des DD/Drfip s’attachent à vérifier la bonne utilisation des fonds publics au regard des données comptables et financières. Le Code de l’éducation prévoit dans son article R. 442-17 qu’ils vérifient « que les contributions demandées aux familles des externes simples des classes placées sous contrat d’association sont conformes aux clauses du contrat ».

Tout signalement ou toute anomalie financière détectée par les DD/Drfip devra être partagé avec les services académiques et pourra entraîner un contrôle approfondi par les services de l’éducation nationale.

1. Contrôles a posteriori relatifs à la rémunération des personnels enseignants

Le contrôle de la rémunération des personnels enseignants prévu à l’article R. 442-17 du Code de l’éducation porte sur l'exactitude des données transmises par le chef d'établissement concernant les salaires et les heures supplémentaires. Il ne doit pas être confondu avec les contrôles exercés par le comptable dans le cadre de son visa des dépenses de rémunération en application des articles 19 et 20 du décret GBCP n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 ni avec les contrôles qu’il peut exercer dans le cadre des opérations de contrôle interne prévues aux articles 77 et 135 du même décret.

Dans ce cadre, l’article R. 442-17 du Code de l’éducation prévoit que le DD/Drfip vérifie l’exactitude des divers éléments pris en compte concernant la rémunération des maîtres et les heures supplémentaires, transmis par le chef d’établissement aux services académiques.

En amont du contrôle a posteriori, les services académiques vérifient le service fait, notamment le respect des obligations pédagogiques (validité des contrats, utilisation des dotations, heures supplémentaires effectives (HSE), etc.).

2. Contrôle des forfaits versés par l’État et les collectivités

Aux termes de l’article L. 442-5 du Code de l’éducation, les établissements privés sous contrat bénéficient de contributions financières des communes pour des dépenses de fonctionnement (appelées « forfait communal »). Les communes peuvent participer aux activités ou services périscolaires en respectant le principe de parité avec les établissements publics.

En application de l’article L. 442-9 du Code de l’éducation, les établissements privés sous contrat du second degré reçoivent de l’État et des collectivités, au titre du contrat signé avec chaque établissement privé, des aides financières appelées « forfait d’externat », calculé par rapport aux dépenses correspondantes de rémunération des personnels non enseignants afférentes à l'externat. Le forfait d’externat versé par les collectivités comprend deux volets : une part « matériel » (dépenses de fonctionnement matériel) et une part « personnel » (pour les personnels non enseignants afférents à l’externat). Le Code de l’éducation est cependant peu prescriptif sur les conditions d’utilisation de ces contributions par les établissements privés sous contrat. 

Conformément à l’article R. 442-17 du même code, les services des DD/Drfip assureront une vérification de la conformité de l’utilisation par l’établissement des dotations attribuées par l’État au titre du forfait d’externat. À ce titre, ils s’emploieront à relever si une part significative de ce forfait est utilisée à d’autres fins que la rémunération des personnels non enseignants et les raisons de cette utilisation.

3. Contrôle des ressources publiques allouées aux établissements privés hors forfait

En vertu de l’article L. 151-3 du Code de l’éducation, toute subvention versée à des établissements privés du premier degré est illégale sauf exceptions prévues par la loi[5].

En revanche, des aides financières peuvent être accordées, sous certaines conditions, par l’État et les collectivités territoriales aux établissements privés du second degré sous contrat, selon les modalités suivantes :

• Établissement d’enseignement technique :

La loi du 25 juillet 1919 (loi Astier) n’impose aucune limite spécifique à la possibilité pour les collectivités territoriales d’accorder des subventions à des établissements privés d’enseignement technique (article L. 151-5 du Code de l’éducation).

• Établissement d’enseignement général :

  Les subventions accordées aux établissements d’enseignement général privés sont strictement encadrées par l’article L. 151-4 du Code de l’éducation issu de l’article 69 de la loi du 15 mars 1850 (loi Falloux). 

  Les établissements d’enseignement général du second degré privés peuvent obtenir des collectivités territoriales (communes, départements, régions) ou de l’État des locaux et des subventions. Cependant, la législation impose deux limites majeures :

  • Les subventions ne peuvent excéder le dixième des dépenses annuelles de l’établissement, autres que les catégories de dépenses couvertes par des fonds publics versés au titre du contrat d’association ;
  • La mise à disposition de locaux par les collectivités est permise mais elle ne concerne que des locaux existants (bâtis ou acquis avant) et non des locaux construits à cet effet.
• Établissement d’enseignement polyvalent dispensant à la fois une formation relevant de la voie générale et une formation relevant des voies technologique et professionnelle : la légalité de la subvention est appréciée au regard des dispositions législatives applicables respectivement à chacune de ces voies de formation. 

Les financements accordés doivent ainsi :

• se conformer aux règles spécifiques applicables aux formations technologiques et professionnelles (voir section sur l’enseignement technique) ;
• respecter les limitations de l’article L. 151-4 pour la voie générale.

a. Contrôle en amont des ressources allouées aux établissements privés par les collectivités locales hors forfait : les avis formulés par les conseils académiques de l’éducation nationale sur les subventions attribuées aux établissements privés

L’article L. 234-6 du Code de l’éducation prévoit que le conseil académique de l’éducation nationale (CAEN), institué dans chaque académie, donne son avis sur les locaux et les subventions attribués aux établissements généraux d’enseignement privés conformément à l’article L. 151-4[6] du Code de l’éducation.

Les services académiques doivent veiller à ce que les CAEN soient systématiquement réunis et consultés sur le montant des subventions que les collectivités territoriales souhaitent verser aux établissements d’enseignement privés.

Afin d’assurer une bonne information des membres des CAEN, des données concernant l’objet de la subvention ainsi que son ratio par rapport aux dépenses annuelles de l’établissement devront être mises à leur disposition. Ces informations permettront de vérifier le respect du plafond de 10 %[7].

Les services académiques veillent à se rapprocher des collectivités territoriales afin qu’elles leur transmettent les informations relatives aux financements des établissements d’enseignement privés sous contrat envisagés, qui sont soumises à l’avis préalable des CAEN.

Les avis des CAEN sur les attributions de subventions seront transmis par les services académiques à l’administration centrale du ministère chargé de l’éducation nationale.

b. Contrôle des DD/Drfip sur le respect du plafond des 10 % des dépenses annuelles

Conformément à l’article L. 151-4 du Code de l’éducation, la subvention d’une collectivité à un établissement privé sous contrat du second degré ne peut dépasser le seuil du dixième des dépenses annuelles de l’établissement. Le contrôle du respect de ce seuil sera opéré par les services des DD/Drfip dans le cadre de leur mission d’audit en s’appuyant sur les comptes des établissements privés sous contrat. 

Les dépenses annuelles à prendre en compte sont celles qui ne relèvent pas du contrat avec l’État. 

Les résultats des audits financiers des DD/Drfip sur le respect du plafond de 10 % des dépenses sont partagés avec les services académiques.

III. Articulation des contrôles effectués par les services du ministère chargé de l’éducation nationale et par les services du ministère chargé des comptes publics (DD/Drfip)

L’efficacité des contrôles administratifs, comptables et financiers repose étroitement sur la qualité de la communication entre les établissements d’enseignement privés sous contrat, les collectivités territoriales, les services académiques et les services des finances publiques.

A. Organisation de la coordination entre services académiques et DD/Drfip

Les services académiques et les services locaux des finances publiques doivent organiser conjointement leurs plans d’actions afin d’harmoniser et renforcer le contrôle des établissements d’enseignement privés sous contrat.

Dans le cadre d’une programmation annuelle, le plan de contrôle élaboré par les services académiques est systématiquement communiqué aux services des DD/Drfip en vue d’harmoniser les contrôles comptables et financiers conduits par ces derniers avec les contrôles conduits par les rectorats. 

Le plan de contrôle cible en priorité les établissements présentant des risques financiers ou structurels, identifiés par des indicateurs définis en commun au niveau déconcentré par les services des deux ministères. Ces indicateurs peuvent porter sur l’évolution des effectifs, la connaissance de difficultés financières particulières, une part importante de dons ou de subventions des collectivités territoriales parmi les ressources de l’établissement, etc.

Il est essentiel de veiller à ce que les champs d’investigation couverts par les académies et les DD/Drfip soient clairement définis, afin d’éviter tout doublon ou toute confusion dans les missions respectives des équipes chargées des contrôles.

B. Déroulement et suivi des opérations de contrôle

Il est rappelé que le processus de contrôle mis en place dans chaque académie se décline à deux échelles :

• Un contrôle sur pièces conduit par les services académiques : ce contrôle, assez large, est réalisé par les services académiques et s’attachera à vérifier la validité des contrats, le respect des obligations déclaratives des EPSC, la conformité de l’utilisation des dotations[9]. En cas de détection d’une ou de plusieurs anomalies, les services académiques peuvent transmettre les informations à la DD/Drfip territorialement compétente et un échange interservices sera utile pour déterminer les suites à donner ;
• Un contrôle sur place conduit par les services académiques : en cas de signalements ou d’anomalies détectées, mais aussi sur la base de contrôles conduits de manière aléatoire, des missions d’inspection sont organisées dans les établissements par les services académiques.

Ces deux types de contrôles devront s’opérer en bonne articulation avec les missions de contrôle comptables et financiers susceptibles d’être organisées, sous la forme d’audits, dans les établissements par les services des finances publiques en application des dispositions des articles R. 442-16 et suivants du Code de l’éducation. Une méthode d’audit sera prochainement mise à disposition par la mission risques et audit aux équipes régionales et départementales d’audit de la Dgfip.

Un bilan annuel des contrôles sera produit conjointement par les services académiques et les services des DD/Drfip assurant un suivi rigoureux des recommandations formulées et des actions associées. Les suites à donner seront mises en œuvre par les services académiques en coordination avec les services des DD/Drfip. Un audit de suivi pourra être réalisé à l’initiative des services académiques, afin de vérifier que les établissements contrôlés apportent les preuves des changements demandés et des améliorations opérées. En cas de non-conformité ou de manquements persistants, les services des DD/Drfip alerteront les services académiques qui décideront des mesures à prendre.

Les services académiques et les services des DD/Drfip veilleront à faire remonter à leur ministère respectif toute difficulté dans la mise en œuvre de ces dispositions.